Papierkrieg in der IT-Beschaffung

Das öffentliche Beschaffungswesen steht seit dem Insieme-Skandel im Fokus der medialen Berichterstattung. Hinter jeder Verzögerung oder Kostenüberschreitung wird nun häufig gleich der ganz grosse Skandal vermutet. Abraxas-CEO Reto Gutmann warnt jedoch davor, den Fall Insieme überzubewerten. Seiner Meinung nach ist es «kein beispielhafter Fall für die Vergabepraxis in der Schweiz». Wie es in der Schweiz aktuell aussieht und wohin es sich entwickeln könnte, versuchten die Referenten auf der IT-Beschaffungskonferenz 2016 zu definieren. Die Veranstaltung trug den Titel: «Schlanke und flexible Beschaffungen» und fand Mitte August statt. Mehr als 350 Gäste kamen an den Event, den die Forschungsstelle Digitale Nachhaltigkeit der Universität Bern veranstaltete.

Freihänder nach wie vor beliebt

Bei den IT-Verfahren gibt es überdurchschnittlich viele freihändige Vergaben, wie Samuel Rutz, Mitglied des Kaders von Avenir Suisse, an der Beschaffungskonferenz sagte. Auch eine Auswertung der auf der Vergabeplattform Simap publizierten ICT-Zuschläge bestätigt diese Aussage (siehe Kasten auf Seite 16).

Freihändige Verfahren seien an sich kein Problem. In gewissen Fällen könnten sie durchaus sinnvoll sein, sagt Nationalrat Franz Grüter in einem Gespräch. «Freihänder können in einer schlanken Beschaffungsstruktur Sinn machen, etwa wenn eine unbestrittene Lizenzverlängerung ansteht oder eine weitere Einkaufstranche, die in Bezug zu einer früheren Beschaffung steht.» Dieser Einschätzung stimmt Gutmann zu. Es sei an den Vergabestellen, die Gründe für die freihändigen Vergaben jeweils im Detail zu kommunizieren.

Komplexität ein Hauptproblem

Ein zentraler Grund für freihändige Vergaben ist für viele Beschaffer die hohe Komplexität des Verfahrens. Es brauche gerade im ICT-Bereich umfangreiche Fachkompetenzen, die nicht alle Ausschreibungsstellen vorweisen könnten. Zu diesem Ergebnis kommt eine Studie der Hochschule St. Gallen, die unter anderem von Abacus Research mitfinanziert wurde. In der Erhebung mit dem Titel: «Öffentliche Beschaffung: Wo drückt der Schuh?» befragten die Forscher 320 Beschaffer, davon 69 für den IT-Bereich in der Deutschschweiz auf Gemeindebene.

90 Prozent der in der Studie Befragten gaben als Nachteile der Ausschreibungen an, dass es zu viel projektbezogenes Fachwissen brauche. Fast alle IT-Beschaffer sagten, dass Ausschreibungen zu zeitintensiv seien. Bei den Beschaffern im Bauwesen waren es im Vergleich nur rund 73 Prozent. Ebenso meinten 90 Prozent der IT-Beschaffer, dass die Beschaffungsprozesse zu viel Zeit in Anspruch nähmen im Vergleich zu 67 Prozent der Befragten im Bauwesen. Einen deutlichen Unterschied gab es auch zwischen Beschaffern im IT-Bereich und solchen im Bauwesen bei den Punkten «Beschaffung verlangt viel juristisches Wissen» (85 zu 60 Prozent), «Ausschreibungen sind kostenintensiv» (66 zu 40 Prozent) und «es kann kein Nutzen aus vergangenen Geschäftsbeziehungen gezogen werden» (51 zu 39 Prozent). Die grösste Diskrepanz zeigte sich jedoch beim Aspekt, dass «eh kein anderer Anbieter infrage kommt». Dies sagten 63 Prozent der IT-Beschaffer im Vergleich zu lediglich 22 Prozent der Beschaffer im Bauwesen.

Die grosse Reform verzögert sich weiter

2012 trat das überarbeitete WTO-Abkommen (Government Procurement Agreement, GPA) für die öffentliche Beschaffung in Kraft. Es ersetzt eine Richtlinie aus dem Jahr 1994. Inzwischen setzten fast alle Mitgliedsländer diese neuen Regeln auch in nationales Recht um. In der Schweiz sind hierbei die Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) und das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BÖB) betroffen. Das Verfahren zur Reform sei aber immer noch hängig und es verzögere sich wohl noch weiter, wie Thomas Fischer, Vorsitzender der Beschaffungskonferenz des Kantons Bern, in einem Vortrag an der Beschaffungskonferenz ausführte. Er rechnet damit, dass das neue BÖB frühestens Anfang 2017 zur Verabschiedung komme, eventuell auch erst später. Bis dahin sei das IVöB sistiert. Die neuen WTO-Regeln böten aber auch Möglichkeiten für mehr Flexibilität. So hätten sich etwa Beschaffungsmethoden wie Dialog, Rahmenverträge und elektronische Auktionen im EU-Raum bereits bewährt, sagte Fischer. Ob und wie diese Möglichkeiten in der Schweiz eingeführt werden, stehe aber noch nicht fest.

Neu soll es auch möglich sein, dass Auftragnehmer und Auftraggeber über den Preis verhandeln können. Auf Bundesebene sei dies prinzipiell heute schon möglich, wohingegen ein solches Verhalten auf Kantonsebene verboten sei. vEtwas ernüchtert sagte Fischer, dass «es ist nicht die grosse Revolution» werde. Er erwartet, dass die Verfahrensarten im Grunde gleich blieben. Auch an den bestehenden Schwellenwerten werde wohl nur wenig gerüttelt. Positiv sieht er, dass an der «Mechanik der Beschaffungsprozesse» etwas herumgeschraubt werde, um die Beziehung zwischen Anbietern und Beschaffern zu flexibilisieren. «Es ist dringend notwendig, dass wir vom starren Korsett des Verhandlungsverbots wegkommen», sagte Fischer mit Blick auf den ICT-Bereich. Nur so könnten Angebote vergleichbarer gestaltet werden. Für ihn ist jedoch weiter fraglich, wie weit sich dies auf der Kantonsebene durchsetzen werde. Der Bund stehe diesem Ansatz offener gegenüber.

Es braucht Modernisierung

Lukas Smith, Partner von Liip, kritisierte auf einem Panel mit dem Titel «Technische Aspekte von ICT-Beschaffungen», dass die Ausschreibungen viel zu monolithisch seien. Dies bedeute sowohl für den Ausschreibenden als auch den Anbieter erheblichen Aufwand. Umfangreiche Kataloge müssten abgearbeitet werden, die nicht unbedingt etwas mit der Erarbeitung einer Lösung zu tun hätten.

Seit dem Insieme-Skandal stünden öffentliche IT-Projekte im Fokus der Öffentlichkeit. Wenn Probleme aufträten, dann würden sie schonungslos in den Medien kommuniziert. Aber auch in der Privatwirtschaft laufe es nicht viel besser, sagte Philipp Murkowsky, Leiter Geschäftsbereich UX bei Puzzle ITC an derselben Veranstaltung. Auch hier überschreite die Hälfte der Projekte das Budget und mindestens ebenso viele lägen über dem Zeitplan. Gründe sei etwa ein schlechtes Projektmanagement. Weiterhin seien unklare und laufend verändernde Anforderungen wie auch unvorhergesehene technische Probleme häufige Gründe. Zu glauben, dass es nur im öffentlichen Bereich schlechter laufe, sei also falsch, vielmehr handele es sich um systemimmanente oder organisatorische Probleme, die unabhängig vom Auftragstyp seien.

Es harzt an vielen Orten

Ein weiteres Problem sieht Murkowsky darin, dass Ausschreibungdokumente oft nicht gut verständlich seien. «Was haben die damit gemeint?», sei eine häufig gestellte Frage. Die Ausschreibenden könnten daher nicht sicher sein, dass die Einreichenden auch alles verstünden, was sich später während der Ausführung rächen könnte. Als Grund nannte er das Vorgehen, wie Anforderungskataloge erstellt werden. Üblicherweise träfen sich verschiedene Stakeholder zu einem Workshop und definierten gemeinsam die Anforderungen. Oft aussen vor bleibe dabei die Anwendersicht, die in solchen Gremien zumeist nicht vertreten sei. Dies führe dazu, dass die Anforderungen nicht bis zum Ende durchdacht würden und viel Interpretationsspielraum bleibe.

Fischer schlug elektronische Beschaffungen als einen weiteren Reformschritt vor. Heute würden noch alle Ausschreibungen auf Papier abgewickelt. Dies sei ein Widerspruch zu einer zunehmend digitalen Gesellschaft. In Zukunft werde es auch möglich sein, die Unterlagen elek­tronisch einzureichen. Damit verbunden sei aber eventuell auch einen Verkürzung der Einreichungsfrist, worauf sich die Auftragnehmer einstellen müssten. Möglicherweise könnte die neue Simap-Plattform, deren Ausschreibung gerade in Arbeit sei, hier einen Standard setzen, sagte Fischer.

Das Dialogverfahren als Alternative

Auf der IT-Beschaffungskonferenz brachte Grüter das relativ unbekannte Dialogverfahren ins Gespräch. In seinem Vortrag zeigte er sich überzeugt, dass dieses Verfahren für mehr Innovation in der ICT-Branche sorgen könne, da Dialog zu Innovationen führe. Letztlich könnte auch die öffentliche Hand profitieren. «Wenn wir also mehr in den Dialog mit den Anbietern treten, können wir meiner Meinung nach bessere und effizientere Lösungen realisieren», sagte er.

In einem gesonderten Panel wurde daher näher auf das Dialogverfahren eingegangen. Das Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) konnte mit einem Projekt für ein «CMS Managed Service mit Lifecycle Management» Erfahrungen mit dem Dialogverfahren sammeln. Das Projekt war auf die Zeitdauer von 13 Jahren ausgelegt. Mittels Dialogverfahren sollte die bestmögliche Lösung gefunden werden. Das Verfahren war den Ausführungen der teilnehmenden Personen zufolge jedoch sehr aufwendig und zog sich über mehrere Jahre hin. Auch verursachte es Kosten von deutlich über einer Million Franken. Letztlich zeigten sich die Beteiligten aber mit dem Ergebnis zufrieden. Laut Daniel Hagmann, Leiter Corporate Governance CMS beim VBS, konnte damit die Qualität des Projekts insgesamt gesteigert werden.

Thomas Fischer sieht in der Revision von BÖB und IVöB gute Chancen. Auch von Kantonsseite gebe es keine grundlegenden Bedenken. Dennoch glaube er, dass das Dialogverfahren eher ein «Exot» im Beschaffungswesen bleiben werde. Es sei viel zu aufwendig und kompliziert und eigne sich daher nicht für alltägliche Beschaffungsprozesse. Dennoch sieht auch er im Dialogverfahren das Potenzial, die Qualität von ICT-Projekten zu verbessern, und stimmte damit Grüter grundsätzlich zu. Laut Fischer braucht es aber Mut, um diese Möglichkeiten auch zu nutzen.

Im Gespräch wünschte sich Abraxas-CEO Gutman vor allem, dass die Ausschreibungen in Zukunft offener und flexibler gestaltet werden. Ihn stört vor allem, das bei grös­seren IT-Projekten die Spezifikationen zu detailliert ausgeschrieben werden, was den Anbietern kaum Freiraum lasse. Zudem kritisierte er, dass dadurch viel Zeit verstreiche, denn zwei bis drei Jahre seien in der IT-Branche eine «kleine Ewigkeit», wie er betonte. Dieser Auffassung stimmte Grüter an der Beschaffungskonferenz zu.

Es kommt Bewegung ins Spiel, aber nur langsam

Es gebe viele gute Ansätze, die auch in den Reformen der Beschaffungsordnungen angerissen würden. Ob sich diese auch in den Diskussionen durchsetzen werden, werde sich erst noch zeigen müssen, sagte Grüter. Generell entwickle sich das System kontinuierlich weiter, aber bisher nur in kleinen Schritten. In einem solch grossen System werde die grosse Revolution wohl ausbleiben.

Generell noch wenig berücksichtigt wurden die Bedürfnisse der Gemeinden. Auch an der Beschaffungskonferenz wurden diese meist nur in Nebensätzen erwähnt. Der Fokus lag auf Bund und Kantonen. Wie die Studie der Universität St. Gallen zeigt, stehen gerade die Gemeinden vor den grössten Herausforderungen, da es ihnen häufig an den nötigen Ressourcen und auch an Fachwissen im ICT-Feld fehlt.

Beschaffer wie Anbieter wünschen sich mehr Dialog. Ausser dem schon etablierten Dialogverfahren gibt es auch innovative Ansätze aus der Schweiz, um den Austausch zwischen den beiden Gruppen zu fördern. Im Interview auf Seite 18 stellt Mirko Klein von Flowdays sein Konzept eines agilen Beschaffungsprozesses vor, der in Zukunft auch öffentliche Beschaffungen flexibler machen könnte.