IT-Beschaffung

"Früher interessierten öffentliche ICT-Projekte kaum jemanden"

Uhr | Aktualisiert

Die Steuerzahler haben wegen gescheiterter ICT-Projekte der öffentlichen Hand schon viel Geld verloren. Die Ursachen dafür ortet Thomas Fischer vor allem im Föderalismus, im mangelhaften Projektmanagement und beim IT-Verständnis der beschaffenden Behörden. Fischer weiss, wovon er spricht: Als Vorsitzender der Beschaffungskonferenz des Kantons Bern ist er verantwortlich für die Koordination der Tätigkeiten der Verwaltung im Beschaffungsbereich.

Thomas Fischer, Vorsitzender der Beschaffungskonferenz des Kantons Bern
Thomas Fischer, Vorsitzender der Beschaffungskonferenz des Kantons Bern

IT-Beschaffungen der öffentlichen Hand geben ­immer wieder Stoff für Schlagzeilen. Warum ­eigentlich?

Thomas Fischer: Aus meiner Sicht ist es eine Kombination aus mehreren Faktoren: Erstens gibt es ein gestiegenes Interesse der Politik und der Medien, «hinter die Kulissen» zu schauen und die Anwendung des Beschaffungsrechts zu überprüfen. Früher haben ICT-Projekte der öffentlichen Hand die Öffentlichkeit kaum interessiert. Heutzutage, insbesondere nach dem spektakulären Versagen im Fall Insieme, schreiben Fachmedien über fast jede Simap-Publikation etwas. Die höhere Aufmerksamkeit führt dazu, dass mehr über vermeintliche oder echte Probleme berichtet wird – während in der Privatwirtschaft möglicherweise ähnlich viele Probleme auftauchen, aber viel seltener bekannt werden. Die öffentliche Hand beschafft aber nicht a priori weniger gut als die Privatwirtschaft. Ein weiterer wichtiger Punkt ist die unterschiedliche Professionalität, mit der ICT-Projekte der öffentlichen Hand gemanagt werden: Auch grosse ICT-Beschaffungen sind oft in der Hand von Fachämtern wie Steuerverwaltung oder Polizei, deren Kerngeschäft weder ICT noch ICT-Projektmanagement noch Beschaffungen sind. Das erhöht natürlich die Fehleranfälligkeit. Die Verantwortlichen sind viel stärker von externen Dienstleistern und Beratern abhängig und können Fehlentwicklungen nicht rasch genug erkennen. Auch spielen besondere Anreizstrukturen in der öffentlichen Verwaltung eine Rolle, wa­rum ICT-Projekte Anlass zu Diskussionen geben: Während privatwirtschaftliche Beschaffungen vom Wirtschaftlichkeitsgebot getrieben sind, stehen bei öffentlichen Beschaffungen meines Erachtens häufiger die Qualität und Stabilität im Vordergrund: das System muss in erster Linie gut «laufen».

Wie lassen sich Skandale in Zukunft vermeiden?

Vermeiden kann man sie wohl kaum; denn wo gearbeitet wird, da passieren auch Fehler. Es ist aber möglich, Fehler zu reduzieren, indem die Professionalität auf Stufe Gemeinwesen beziehungsweise «Konzern» verbessert wird: Schlüsselfunktionen wie das ICT-Projektmanagement und öffentliche Ausschreibungen sollten möglichst in die Hände von Profis gelegt werden, und auf Konzernstufe muss sich das Management mit einer angemessenen ICT-Governance-Struktur ausrüsten. Dazu gehört ein Qualitätsmanagementsystem, ein Projektportfolio- und Risikomanagement. Und vor allem eine angemessene Management Attention: Grosse ICT-Projekte sind heute auch für das Gemeinwesen erfolgskritisch. Sie dürfen nicht einfach den Fachleuten überlassen werden. Dies ist unter anderem die Stossrichtung des aktuellen Programms «IT@BE», in dem die ICT des Kantons Bern zentralisiert und professionalisiert wird, unter anderem durch Einführung risikoangemessener Governance-Strukturen.

In der öffentlichen Beschaffung scheint Intransparenz vorzuherrschen. Was tun Sie für mehr Transparenz im Beschaffungswesen?

Die öffentliche Beschaffung ist schon heute viel transparenter als die private. Aber es ist schon richtig, dass vielerorts noch eine Geheimniskultur vorherrscht, die mit dem Öffentlichkeitsprinzip nicht zu vereinbaren ist. Bis zu einem gewissen Grad ist das auch die Folge einer gebotenen Vertraulichkeit im Beschaffungswesen. Die Lieferanten müssen sich auch darauf verlassen können, dass ihre Angebote und Geschäftsgeheimnisse nicht öffentlich werden. Aber grundsätzlich gilt: Sonnenlicht ist das beste Desinfektionsmittel gegen Missstände. Es gibt zwei Herausforderungen: erstens vollständige Beschaffungsdaten in einer Organisation beschaffen und sie zweitens adäquat und zeitnah publizieren. Ersteres schafft man etwa, wenn man die Beschaffungsprozesse konsequent und konzernweit mit einer ERP-Software automatisiert. Letzteres setzt auch das aktive Interesse der Öffentlichkeit an solchen Daten voraus, das sich in der Regel zuerst in politischen Vorstössen niederschlagen muss, bevor die Verwaltung aktiv wird. Aber schon das neue Beschaffungsrecht bringt einen Fortschritt für die Transparenz, weil dann alle Beschaffungsstellen ihre öffentlichen Ausschreibungen auch unterhalb der WTO-Schwelle auf simap.ch publizieren müssen.

Wo harzt es bei der ICT-Beschaffung der öffentlichen Verwaltung?

Wir haben vor allem ein Professionalitätsproblem, was eine Folge des Umstands ist, dass ICT-Verantwortung in der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz breit verteilt ist: zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden, und dann meist noch zwischen den einzelnen Departementen und Ämtern. Dies führt zu einer Zerstreuung statt zur Bündelung der Kräfte und dazu, dass nur wenige Organisationen die kritische Grösse haben, um eine wirklich professionelle Projektmanagement- und Beschaffungsorganisation aufzubauen. Stattdessen können sich «kleine Königreiche» bilden.

Die ICT-Beschaffung sei zu komplex, habe ich ­von verschiedenen Seiten gehört. Teilen Sie diese ­Auffassung?

Nein, die Komplexität einer Beschaffung ergibt sich aus der Komplexität der Lösung, die beschafft werden soll. Das Problem mit dem aktuellen, öffentlichen Beschaffungsverfahren ist vielmehr, dass es ein zu starres Korsett vorgibt und wenig Iterationen erlaubt.

Wie könnten die Verfahren vereinfacht und ­beschleunigt werden?

Wir müssen weg vom Standardmodell «eine monolithische Ausschreibung, ein Angebot, ein Zuschlag» kommen. Dieses Verfahren stammt noch aus dem Bausektor. Wir brauchen mehr iterative Elemente. Dazu gehört der Dialog, bei dem der Lösungsansatz mit den Anbietern diskutiert und verfeinert werden kann, oder auch die Möglichkeit von Verhandlungen inbesondere über qualitative Aspekte des Angebots. Heute herrscht in den Kantonen noch ein Verhandlungsverbot.

Ich habe kürzlich von agiler Beschaffung gelesen, Lean-Agile Procurement genannt. Wie stehen Sie dazu?

Der Ansatz ist interessant und ein Beispiel für stärker iterative Ansätze im Beschaffungsverfahren, die meines Erachtens nötig sind. Eventuell lassen sich solche Ansätze im neuen Dialog­modus realisieren, aber das Hauptproblem ist, dass weder die meisten Beschaffenden noch Juristen und Gerichte Erfahrungen damit haben. Diese werden sich erst noch einstellen müssen, bis man stärker auf solche Methoden setzen kann. Zu hohe Erwartungen wären indes falsch: Dass sich eine ICT-Beschaffung an einem Tag abwickeln lässt, wie ein Vertreter der Methode schreibt, halte ich für völlig unrealistisch.

Das WTO-Abkommen für die öffentliche Beschaffung (Government Procurement Agreement GPA) ist seit 2012 in Kraft. Die Reform von IVöB und BÖB ­verzögert sich. Warum?

Das ist ein Problem des Schweizer Föderalismus. Wegen Doppelspurigkeiten und der Notwendigkeit, 27 politische Systeme aufeinander abzustimmen, geht der Prozess sehr langsam voran. Leider scheiterte 2008 ein Versuch des Bundes, ein einheitliches Schweizer Beschaffungsrecht zu schaffen, am Widerstand der Kantone. Daher versuchen Bund und Kantone nun, das Beschaffungsrecht gemeinsam zu überarbeiten – was sehr lange dauert. Ein weiteres Problem ist der im Hintergrund schwelende Konflikt zwischen Wirtschaftszweigen und verschiedenen Interessen­gruppen: Während die Bauwirtschaft, die vor allem auf Kantons­ebene viel Einfluss hat, nach meiner Wahrnehmung eine eher zurückhaltende Reform will, die den Preisdruck nicht erhöht, haben die Dienstleistungs- und vor allem die ICT-Branche hohes Interesse an einer Flexibilisierung der Verfahren. Diese Interessenkonflikte manifestieren sich auch in Differenzen zwischen Bund und Kantonen, etwa über die Möglichkeit von Verhandlungen, was das Verfahren weiter verlangsamt. Die Kantone suspendieren nun etwa ihren Gesetzgebungsprozess, bis das Bundesparlament mit dem Geschäft fertig ist, was das Ganze um weitere zwei Jahre verzögert.

Wann ist mit der Verabschiedung der Reform zu rechnen?

Mein aktueller Wissensstand ist, dass das Bundesparlament noch in diesem Jahr mit der Botschaft befasst wird. Damit braucht es wohl das Jahr 2017 für den parlamentarischen Prozess auf Bundesebene, und anschliessend müssen die Kantone ihr Konkordat, die IVöB, entsprechend anpassen und in jedem Kanton das Beitrittsverfahren starten. Ich gehe daher davon aus, dass das neue Recht für die meisten Kantone nicht vor 2019 in Kraft treten kann.

Was verändert sich durch die neuen WTO-Regeln? Welche Verfahren wird es neu geben?

Wir schaffen unter anderem die Möglichkeit des Dialogs, der elektronischen Offerteingaben und Auktionen. Ob und in welchem Umfang Verhandlungen möglich werden, ist noch offen. Die Regeln für Vergaben an Staatsunternehmen wie Bedag oder Abraxas werden klarer, und der Rechtsschutz wird tendenziell ausgebaut. Aber grundsätzlich bleiben die Verfahren und Strukturen unverändert.

Durch die sich weiter beschleunigende Digitalisierung der Wirtschaft kommt auch die öffentliche ­Verwaltung unter Druck, schneller zu digitalisieren. Wie kann schnell genug digitalisiert werden, wenn die Beschaffungsprozesse so träge sind?

Der Rückstand der Schweiz im E-Government ist meiner Meinung nach kein Problem des Beschaffungswesens, sondern ebenso ein Problem des Föderalismus: Wegen der breit verstreuten Zuständigkeiten und der hohen Regulierungsdichte dauert es viel länger, vor allem behördenübergreifende Prozesse zu digitalisieren. Im Kanton Bern etwa müssen wir demnächst ein Gesetz anpassen, um zu ändern, dass jede Eingabe an den Staat von Hand unterschrieben sein muss. Solche Regeln, die von papiergebundenen Prozessen ausgehen, können in der öffentlichen Verwaltung nicht immer rasch angepasst werden. Und es ist auch aufwändig, die unterschiedlichen Prozesse, Systeme und Interessen der an einem Geschäftsprozess beteiligten Behörden verschiedener Staatsebenen aufeinander abzustimmen.

Welche Rahmenbedingungen wünschen Sie sich für das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz?

Aus der Sicht der ICT wünsche ich mir möglichst viel Flexibilität unter Einhaltung der Grundsätze des Beschaffungswesens: Wirtschaftlichkeit, Transparenz, Gleichbehandlung, Wettbewerb. Und, meine persönliche Meinung: Der Staat muss sich beim Beschaffen zwar vorbildlich verhalten, etwa in Bezug auf gesetzliche Vorgaben wie Umweltschutz und Arbeitsbedingungen, aber die Politik sollte davon absehen, das Beschaffungswesen dafür einsetzen zu wollen, volkswirtschaftliche oder gesellschaftliche Probleme zu lösen, auf die das Beschaffungswesen nur sehr begrenzt Einfluss nehmen kann – wie das Problem des starken Frankens, der Marktstellung von KMUs oder gesellschafts- beziehungsweise sozialpolitische Politikziele. Dafür gibt es effektivere politische Instrumente.

Was wünschen Sie sich von potenziellen Lieferanten/Anbietern von ICT-Lösungen für die öffentliche Verwaltung?

Ich wünsche mir Verständnis für die besonderen Herausforderungen des öffentlichen Beschaffungswesens, die Bereitschaft, sich darauf einzulassen, auch wenn es manchmal anstrengend ist – und aktives Feedback, damit wir wissen, wo wir als Beschaffende besser werden können.

Webcode
ITFG1619

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