Freie Software in der Verwaltung

Open Source ist auf dem Vormarsch – doch den Behörden fehlt das richtige Mindset

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Die Bedeutung von Open Source hat in den letzten Jahren zugenommen. Auch in der Schweiz setzen viele Unternehmen und Behörden auf quelloffene Lösungen. Auf politischer Ebene gibt es verschiedene Bestrebungen, Open Source weiter zu stärken und den Einsatz in Verwaltungen weiter zu vertiefen.

(Source: VectorMine / shutterstock.com)
(Source: VectorMine / shutterstock.com)

Beim Thema Open-Source-Software (OSS) hat sich in der Schweizer Politik im Jahr 2019 bereits einiges getan. Im Februar publizierte das Informatiksteuerorgan des Bundes (ISB) den strategischen Leitfaden "Open-Source-Software in der Bundesverwaltung". Er löst die beinahe 15 Jahre alte OSS-Strategie der Bundesverwaltung ab und zeigt auf, wie der Bund quelloffene Software fördern kann. Zu diesem Zweck listet der Leitfaden eine Reihe von Zielsetzungen und Massnahmen auf. Auch auf kantonaler Ebene gibt es neue Vorstösse. Der Zürcher Kantonsrat Simon Schlauri (GLP) reichte zusammen mit seinen Ratskollegen Felix Hoesch (SP) und Da­niel Heierli (Grüne) das Postulat "Synergien beim Software-Einsatz im Kanton Zürich nutzen" ein. Es will den Zürcher Regierungsrat dazu bewegen, Massnahmen zum verstärkten Einsatz von Open Source in der kantonalen Verwaltung zu ergreifen.

Der Berner Gemeinderat befasste sich im April mit dem Abschlussbericht "Potenzialanalyse Open-Source-Software". In der Untersuchung wurde die Machbarkeit einer Umstellung auf Open Source in der Berner Stadtverwaltung geprüft. Dazu nahmen die Informatikdienste zusammen mit dem auf OSS spezialisierten Dienstleister Adfinis Sygroup einige Pilotprojekte unter die Lupe. Die Potenzial­analyse bewertete Kriterien wie Funktionalität, Stabilität und Wirtschaftlichkeit.

Open Source ist in der Schweizer Politik also ein relevantes und aktuelles Thema – und zwar auf allen drei föderalen Ebenen. Ein umfassender Wechsel auf quelloffene Software in öffentlichen Verwaltungen ist derzeit jedoch nicht denkbar. Dies zeigt die "Potenzialanalyse Open-Source-Software" für die Stadt Bern exemplarisch auf. Dort heisst es, dass die Informatik bei einer vollständigen Einführung von OSS "zum Teil beträchtliche Einschränkungen" in Kauf nehmen muss. Dennoch gibt es einen Trend zu mehr Open Source in der Schweiz, wie die "Open-Source-Studie Schweiz 2018" der Forschungsstelle Digitale Nachhaltigkeit an der Universität Bern zeigt. Auch Behörden setzen bereits bei unterschiedlichen Anwendungen auf quelloffene Lösungen.

Erfolgreiche Anwendung im Bereich E-Bau

"Gerade die öffentlichen Dienste haben sich in den letzten Jahren positiv entwickelt", meint Léonard Bodmer, Country Manager von Red Hat Switzerland, zur Verbreitung von OSS. Die Bundesverwaltung hinke den Kantonen in dem Punkt allerdings noch etwas hinterher. Als Beispiel für ein erfolgreiches Open-Source-Projekt in der öffentlichen Verwaltung gilt die quelloffene E-Bau-Lösung Camac. Verschiedene Kantone, darunter Uri, Waadt, Neuenburg oder das Tessin, nutzen Camac für die elektronische Verwaltung von Baubewilligungs- und Baugesuchsverfahren.

Nicolas Christener, CEO und CTO von Adfinis Sygroup, sagt, dass mehrere Anbieter Leistungen rund um Camac anböten. Die Beschaffungsstelle könne so jeweils den effizientesten Anbieter wählen. Und falls die Verwaltung mit einem Anbieter nicht mehr zufrieden sei, falle der Wechsel zu einem anderen Partner verhältnismässig einfach aus. So entstünden keine Lock-in-Situationen mehr.

Zu den gängigsten Anwendungsbereichen von OSS gehören auf behördlicher Ebene Programmiersprachen, Webserver und Server-Betriebssysteme. Dies zeigt die "Open-Source-Studie Schweiz 2018". Öffentliche Verwaltungen nutzen beispielsweise bei der Entwicklung von Fachapplikationen vielfach quelloffene Programmier-Frameworks. Diese seien heute weit verbreitet, erklärt Matthias Stürmer. Der Berner EVP-Stadtrat ist Leiter der Forschungsstelle Digitale Nachhaltigkeit an der Universität Bern und war an der Durchführung der "Open-Source-Studie Schweiz 2018" beteiligt.

Bei Groupware, ERP, Buchhaltung und CAD-Programmen nutzen gemäss Studie die wenigsten Befragten Open-Source-Produkte. Im Client-Bereich bevorzugen gemäss Stürmer die meisten Behörden proprietäre Software. "Das liegt unter anderem daran, dass die Endanwender Micro­soft Office & Co. gewohnt sind und mit anderen Stellen Dokumente austauschen, die meist proprietäre Programme voraussetzen."

Mehr als nur Kosteneinsparungen

Die Auflösung der Abhängigkeiten von proprietären Lösungen hätte nicht nur für die Verwaltung positive Folgen. Auch die Schweizer IT-Wirtschaft würde von einem stärkeren Fokus auf OSS in der öffentlichen Verwaltung profitieren. Nicolas Christener sagt, dass ein solcher Schritt das Potenzial für Wettbewerb erhöhe und die Effizienz in den Informatikdiensten steigere. Dazu kommen auch allgemeine Vorzüge von OSS, wie sie die "Open-Source-Studie Schweiz 2018" untersuchte.

Ein prominenter Grund für den Einsatz von OSS ist laut Studie deren hohe Verbreitung. Um OSS bestehen breite Communitys, in denen ein Wissensaustausch zu den verschiedenen Lösungen stattfindet. Auch die Anwender der E-Bau-Lösung Camac organisieren sich im Verein "Camac Suisse". In der Community sind Kantone aus allen französisch-, deutsch- und italienischsprachigen Landesteilen vertreten. "Wichtig ist zu verstehen, wie die Community funktioniert" sagt Bodmer. Entwicklungsphasen und auch Tests gestalten sich dank der Gemeinschaften um OSS effektiver. Zudem tragen sie laut Bodmer auch zum langfristigen Bestehen von Open-Source-Lösungen bei.

Zwei wichtige Aspekte von quelloffener Software sind die Stabilität und die Sicherheit der Anwendungen. In der Open-Source-Studie finden sich die beiden Punkte unter den prominentesten Vorteilen von OSS. Genauso sind sie aber auch unter den meistgenannten Hinderungsgründen beim Einsatz von Open Source aufgeführt. Wie dieser Befund einzuschätzen ist, hat sich auch Stürmer gefragt. Beim Thema Sicherheit vermutet er, dass einerseits OSS durch den transparenten Quellcode als sicher gilt. Dadurch finden sich beispielsweise kaum Hintertüren in quelloffenen Lösungen. Andererseits sorge die weite Verbreitung von Open Source dafür, dass sich gelegentliche Sicherheitslücken umso stärker auswirkten.

Dass beim Thema Stabilität die Meinungen auseinandergehen, führt Stürmer auf die unterschiedliche Verbreitung von Open-Source-Lösungen zurück. Diese seien sehr robust, wenn sie wie Linux oder Docker weltweit millionenfach zum Einsatz kommen. Bei neuen und noch nicht ausgereiften Tools könne es jedoch vorkommen, dass sie nicht stabil laufen. "Auch existieren oftmals zwei verschiedene Versionen einer Open-Source-Lösung", sagt Stürmer. "Ein stabiler, etwas älterer Release und eine ganz neue, aber noch nicht fehlerfreie Version." Der User stehe dann vor der Wahl, was ihm wichtiger sei: aktuelle Features oder ein robuster Betrieb.

Entwickler haften nicht für quelloffene Lösungen

Der meistgenannte Hinderungsgrund in der "Open-Source-Studie Schweiz 2018" sind fehlende Features und Funktionalitäten. "Open-Source-Software hat jedoch den Vorteil, dass sie erweiterbar ist", sagt Schlauri. Für Anwender besteht die Möglichkeit, zusätzliche Features selbst zu implementieren oder durch zugezogene Fachleute implementieren zu lassen.

Dass OSS-Entwickler nicht für die Qualität ihrer Produkte haften, ist laut Schlauri ebenfalls ein Problem von Open Source. Entsprechende Lizenzen schliessen Garantien häufig aus. Der Zürcher Kantonsrat empfiehlt deshalb Wartungsverträge mit Dienstleistern, die auf die entsprechende Software spezialisiert sind.

Ein weiteres Argument gegen quelloffene Lösungen ist deren unsichere Zukunft. Um ein Open-Source-Projekt langfristig und sicher zu gestalten, braucht es laut Matthias Günter Beharrlichkeit. "Der Aufbau einer Community kann Knochenarbeit sein", sagt der Präsident des OSS-Fördervereins CH Open. Im Falle der Verwaltung sei ein Aufbau mit mehreren Kunden und Lieferanten sinnvoll.

Bund will Open Source weiter pushen

Gegenüber den vielen Vorteilen von OSS stehen also noch einige Hürden, die gegen einen breiteren Einsatz in der öffentlichen Verwaltung sprechen. Im Leitfaden "Open-Source-Software in der Bundesverwaltung" nennt das ISB verschiedene Baustellen, die für Behörden im Speziellen von Bedeutung sind. Dazu zählen etwa Ausschreibungsverfahren und der Fachkräftemangel. Zur Förderung von OSS plant der Bund deshalb unterschiedliche Massnahmen.

Im Jahr 2015 veröffentlicht das Bundesamt für Bauten und Logistik das Merkblatt "Software-Ausschreibungen: Sicherstellung eines breiten Wettbewerbs". Es beschreibt, wie OSS bei Submissionsverfahren zu behandeln ist. Laut dem ISB fehlt bei Beschaffungsvorhaben oftmals die Berücksichtigung der spezifischen Merkmale von OSS. Ein überarbeitetes Merkblatt soll deshalb die Vor- und Nachteile der verschiedenen Lizenzmodelle genauer beleuchten.

Teilweise sind in Aufträgen direkt proprietäre Software­produkte ausgeschrieben, was OSS vorweg aus dem Prozess ausschliesst. "Das darf nicht sein", sagt Mark Waber, CEO des Schweizer Softwareentwicklers und Open-Source-Beraters Puzzle ITC. Insbesondere im öffentlichen Bereich gelte es, die Abhängigkeit von Softwarelieferanten kritisch zu betrachten. Es gebe jedoch auch immer wieder Ausschreibungen, die OSS als Kriterium integrieren.

Mit Open Source versucht das ISB auch den Fachkräftemangel zu bekämpfen. Die Verwaltung habe Mühe damit, qualifizierte Informatikmitarbeitende zu rekrutieren, heisst es im Leitfaden "Open Source in der Bundesverwaltung". Der Einsatz von OSS und die damit verbundene Entwicklerkultur seien jedoch Argumente für Fachleute, sich für eine Stelle zu bewerben. Der Bund will sich in der Öffentlichkeit deshalb als "Open-Source-freundlichen" Arbeitgeber positionieren.

"Unternehmen, die mit Open-Source-Software arbeiten, sind bei jungen IT-Fachkräften sehr beliebt", erklärt Waber. OSS eigne sich deshalb gut für die Nachwuchsförderung. Die Möglichkeiten der gemeinschaftlichen Entwicklung einer quelloffenen Lösung entschärften den Fachkräftemangel ebenfalls. Bei Bedarf könnten Unternehmen auch auf Ressourcen aus dem Ausland zurückgreifen, ergänzt Christener von Adfinis Sygroup. Engpässe lassen sich so an vielen Stellen eliminieren. Christener hält jedoch auch fest, dass der Bedarf an lokalen Entwicklerfirmen bei einem stärkeren Fokus auf Open Source weiter zunehme.

Politik und Wirtschaft müssen umdenken

"Open-Source-Projekte sind aus der heutigen IT-Landschaft nicht mehr wegzudenken", sagt Waber von Puzzle ITC zum heutigen Stand von quelloffenen Lösungen. Trotz aller Hürden und Nachteile setzen bereits viele Unternehmen und Behörden in der Schweiz auf Open Source. Verschiedene Projekte haben sich bereits über Jahre hinweg bewährt und entwickeln sich dank einer breiten Community immer weiter. Auch die politischen Entwicklungen sprechen dafür, dass OSS in Zukunft weiter an Relevanz gewinnen wird.

Für einen umfassenden Wechsel auf Open Source in den Schweizer Informatikdiensten sind die Weichen allerdings noch nicht gestellt. Der Umschwung benötigt noch Zeit. Das ISB ist gefordert, eine konkrete Umsetzung des Leitfadens "Open-Source-Software in der Bundesverwaltung" voranzutreiben. Auch die Denkhaltung in Behörden und Unternehmen muss sich für einen Wechsel ändern. "Weg von Lizenzen und hin zu Services", sagt Waber.

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